據當局公布的諮詢文件，新的立法是全新的「維護國家安全條例」，當局說是用以全面應對現在或未來可能出現的國家安全風險，以及全面落實中國人大「五二八決定」和港區國安法規定的憲制責任和義務。而立法建議包括修改部分現行法例、將部分普通法罪行轉為成文法，亦建議引入部分新罪行。

新增的叛亂罪，用以處理屬於一個中國內的嚴重內亂行為。文件顯示，是為處理比一般「暴動」更嚴重行為，包括意圖或罔顧會否危害國家主權或香港特區整體公共安全的在港暴力作為。

香港當局認為，二○一九年的「黑暴」期間（反送中運動）發生大規模暴亂，香港原有的暴動罪的罪名或罰則，均未能充分反映暴亂危害國家安全的本質。而很多國家都有訂立法律應對類似情況。

當局亦提出，完善「刑事罪行條例」中與煽動相關罪行，遏止「煽惑叛變」、「煽惑離叛」及「煽動仇恨」等危害國家安全行為。會以現行煽惑離叛罪作為藍本，調整涵蓋範圍，任何人明知而煽惑公職人員放棄擁護基本法或放棄向香港特區效忠等，即屬犯罪。

諮詢文件共九章，第一至二章闡述面對的國家安全風險及立法必要性等，第三至七章，涵蓋五大類危害國家安全行為和活動。

對間諜罪，諮詢文件指現今間諜活動不只限於竊取機密，亦包括外國情報組織在他國策畫顛覆滲透，舉例指境外勢力在港版「顏色革命」中策動境內代理人，發布虛假或誤導訊息。

香港特首李家超說，不會將廿三條相關的被捕人送到大陸，而會根據香港法律在本地審理案件。